近日，国家发展改革委、国家能源局等6部门联合发布 《关于做好水电开发利益共享工作的指导意见》（简称“《指导意见》”），明确“坚持水电开发促进地方经济社会发展和移民脱贫致富方针”“完善水电开发征地补偿安置政策、推进库区经济社会发展、健全收益分配制度、发挥流域水电综合效益，建立健全移民、地方、企业共享水电开发利益的长效机制”等政策，构筑水电开发共建、共享、共赢的新局面。

为对《指导意见》进行深度解读，记者近日分别采访了中国水力发电工程学会副秘书长张博庭和河海大学中国移民研究中心主任、国际水电协会可持续水电评价理事会新兴和发展中国家委员会主席施国庆。

建立利益共享责任共担的机制

“水电开发的减贫作用一直被社会误解。我认为出台《指导意见》其中一个重要原因就是国家想在脱贫攻坚最后阶段把水电杠杆用起来。”张博庭告诉记者，国家现在大力实施脱贫攻坚战略，光伏扶贫已经形成很大的声势，但是水电开发的扶贫作用还没有充分发挥。国家脱贫攻坚确立的“三区三州”，其中两个州（凉山州、怒江州）都是水电大州。水能资源丰富的地区一定是地质灾害高发的地区，比如怒江州一年发生300多次滑坡，旅游都很难开展。这样的深度贫困地区不开发水电就很难扶贫。

据介绍，由于国际反坝主义的污蔑，大水电在开发中一直遭遇移民和环保的阻力。这一舆论早在2002年已在国际社会得到拨乱反正，2009年世界银行给水电作用定义了四个字：减贫减炭，但至今仍有反坝主义者阻挠水电工程建设。张博庭认为，《指导意见》发得很及时，强调了水电开发对扶贫攻坚的作用。

施国庆告诉记者，强调“利益共享”是《指导意见》的最大亮点。“这是水电开发的理念变革，把过去对移民单纯的'补偿补助、后期扶持'提高到'利益共享'层次。水电开发涉及很多的利益相关主体，包括中央政府、地方政府、水电开发企业、投资者、移民以及安置区的老百姓。要建设社会友好型的水电，非常重要的理念和实现路径是要实行利益共享，让人民群众共享水电发展的成果。”

《指导意见》提出，“完善移民政策，使移民在依法获得补偿补助基础上，更多地分享水电开发收益”。

对水电开发收益的分享方式，施国庆告诉记者，传统的方式主要是通过对劳动力培训促进移民就业，特别是非农就业，以及改善社区公共设施等。近10年，也尝试对移民的居住条件和环境进行改善，“就是《指导意见》中所说的'宜居'，但是过去的政策里并没有要求，这次恰好可以通过《指导意见》把它规范化、系统化。城镇的就业机会、公共服务水平、文教卫条件、居住环境、居住条件都比农村要好很多。国家应该鼓励有条件的水电工程尽可能部分采用移民的城镇化安置战略。”

施国庆认为，《指导意见》提出，创新探索和加快推进水电开发收益分配结构性改革也是非常重要的新政。

“水电项目应该研究各级政府、企业、移民与安置区居民利益共享、责任共担的机制。水电作为国家的基础设施，它的开发一直以中央政府为主，但是水电资源又在地方。地方对水电工程有自然资源使用权投入，移民安置工作主要也是由地方政府负责解决。水电站水库有很多公益性作用，比如防洪、灌溉，这些公益性工作本来应该由政府承担，现在却主要由水电企业在承担其投资和运行，政府通常没有分摊其费用。”他说。

移民将能更多地分享水电开发收益

记者注意到，《指导意见》中，“移民”是高频词汇，许多内容都是围绕移民问题展开的。施国庆告诉记者，因为移民是水电工程最具有挑战性的世界性难题。

中国现行的移民政策执行的是 《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》。这个条例最早于1991年制定，2006、2017年先后进行了修订。根据这个《条例》，对移民主要实行“前期补偿补助、后期扶持”的政策，兼顾了国家、集体和个人的利益。

“这个《条例》是根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国水法》制定的，所以随着它的上位法的修订，移民补偿标准也经过多次修订而逐渐提高。移民安置的方式也从过去以 '有土安置'为主，转向多元化的安置方式。”施国庆介绍说。

他表示，针对现行的移民政策存在的不足，《指导意见》体现出了几大亮点。

第一是考虑到了城镇化的安置。提出“在足额支付征地补偿费用，充分尊重被征地移民意愿的前提下，可因地制宜采取多渠道多途径安置政策予以安置，创新老年农业移民安置思路。”同时考虑了少数民族地区的宗教设施补偿和重建，对水、电、网络、文化体育等各种公共服务设施也都给予了充分的考虑。

“原来移民执行的是'三原'原则，即原标准、原规模、恢复原功能。但是如果移民原来很贫困、公共设施很落后，不应仅仅是恢复原来水平，而是通过移民安置获得一定的改善和发展，使移民脱贫解困。”他说。

第二是提出了“资产收益”的扶贫长效机制。农民失去了土地以后，需要有新的经营性资产替代。江苏、浙江等一些地方自上世纪90年代就已经在实践“留地安置”，即在居民安置点征地的时候，增加约15%的土地作为生产开发用地。“这些土地可以建厂房、建商业中心，资产就变成了集体的经营性资产，移民就可以一方面在其中获得就业机会，也可以通过经营或租赁来获得长期收益。”

施国庆认为《指导意见》的第三个亮点是针对库区产业发展升级的政策。“库区有很好的自然资源禀赋，如何在做好生态环境保护的条件下，把库区的资源开发利用起来，真正使库区产业得到发展，使移民和移民安置区群众在库区产业发展中共享发展利益，我觉得也非常重要。”

《指导意见》提出，加快库区能源产业扶持政策落地，施国庆认为这是第四个亮点。“多能互补的能源发展模式非常重要，风电和光电都是清洁能源但是也有电能质量较低的劣势，'依托调节性能好的水电工程，优先开发其周边的风电、光电项目，统筹区域风电、光电和水电外送消纳'非常有价值，可以在帮助库区清洁能源产业发展的同时，增加移民和安置区居民收入。”

此外，施国庆认为，《指导意见》当中没有提及的土地资源入股也是移民分享收益的良好方式。实现土地资源资产化、资产资本化、资本证券化。在水电开发建设阶段还没有收益的时候，可以通过土地折算成债券，获得一定的利息收入，到了水电投产运营阶段则可以通过土地资源入股的股份获得分红，实现长期利益共享。

强调利益共享还应注重社会公平

“现在水电工程遇到的情况往往是这样：开发决策没确定之前，移民都支持，甚至盼着工程开发，但是一旦项目确定下来，就有一部分移民不同意搬迁了，其目的就在于想要多得点利益。”张博庭告诉记者，“所以要搞清楚水电开发难的真正原因，不在于给移民的补偿足不足，而是有些人利用水电开发来发横财，但是我们的制度设计上恰恰没有把这点防范好。”

“社会总是认为'钉子户'都是受害群体，但是经过仔细调查，发现往往里面会牵涉腐败。有人提前得到消息租用大量的土地，突击'种'了不少房子。移民对补偿最大的意见不是说你给我少了，而是觉得不该补的补了和给他比我多了。我们不应该鼓励这种借机敲诈公共利益的行为。而且这种成本最终会进入到电价里，由老百姓负担。”他说。

张博庭指出，《指导意见》强调水电开发的利益共享非常好。但仅此还不够，还应该考虑注重社会公平。

他告诉记者，现在许多水电企业也恰恰是在这一点上觉得困难，不断增加补偿也满足不了少数“钉子户”的胃口。十几年前，印度水电专家就表示，从印度的经验看，增加多少补偿也解决不了水电移民难的问题，如果不从制度上解决问题，光靠钱是解决不了的。

他介绍说，美国人在这方面有成功的经验可以借鉴。“在美国，水电工程移民因公共利益而移民，如果有人在法定的赔偿标准之外索要更高的赔偿，拒不搬迁，将受到法律的惩罚，赔偿工程延期的损失。”

“我认为在加大补偿力度的同时，还要通过制度健全，把希望借机发大财的人排除出去。要在社会上形成'水电开发是能够帮助移民脱贫致富'的共识，让移民认识到国家不会让他们吃亏，也不能让个别人借机发横财，推进社会公平，让老百姓不会因为个别官员的腐败和公平产生怨气，使水电开发在脱贫攻坚上发挥更大的作用。”